Дачников вынуждают оплачивать… археологическую экспертизу
Новые требования к строительству жилья на земельных участках обязывают всех дачников и собственников домов под ИЖС провести археологическую экспертизу, средняя стоимость которой составляет 70 тысяч рублей.
Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» обязывает перед получением разрешения на строительство проводить историко-культурную экспертизу земельного участка.
Причем закон действует с 2002 года, но до недавнего времени для возведения частных домов экспертиза не требовалась, достаточно было получить справку о том, что земельный участок не находится в особо охраняемой зоне.
Владельцы участков, которые находились на особо охраняемой территории, должны были проводить такого рода экспертизу, и разрешение на строительство им выдавалось с различными ограничениями, например ограничивалась этажность и глубина фундамента постройки.
— Теперь, чтобы пополнить бюджет, проводить археологическую экспертизу обязывают всех застройщиков, — рассказывает глава Нацсовета по земельной политике, председатель профсоюза садоводов России Людмила Голосова. — А так как закон принят еще в 2002 году, то под него попадают все строения, возведенные после 2002 года, даже если вы получили в свое время разрешение на строительство, но археологическая экспертиза проведена не была, это разрешение может быть признано недействительным, а ваш дом в этом случае будет признан самостроем.
Сейчас в некоторых районах Московской области, да и в некоторых регионах по-прежнему выдают разрешение на строительство без археологической экспертизы.
Зато в других районах получить разрешение на строительство без данной экспертизы уже стало невозможно — так Николай С. взялся строить дом в Озерском районе Московской области.
— Местная власть пыталась навязать мне картографическую съемку участка, — рассказывает Николай С. — Но я этого навязчивого совета не послушал и подал документы через МФЦ. Ограничений и объектов культурного наследия на участке, конечно, нет, но на сайте МФЦ вывесили уведомление, что вынесен отказ на основании того, что нет этой самой археологической экспертизы.
Отказ звучит так: «. несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции ИЖС, установленным на дату выдачи представленного для получения РНС ГПЗУ №. а именно: отсутствие государственной ИКЭ, проведенной путем археологических натурных исследований».
Что такое археологическая экспертиза? Говоря по-научному, это проведение на поверхности земли научных исследований по выявлению объектов археологического наследия как визуальным способом, так и при помощи закладки шурфов с полным или частичным изъятием археологических предметов из раскопов.
Для индивидуального земельного участка рекомендованный размер шурфа — 60 на 40 см, глубиной 40 см. Такая ямка обойдется застройщику в среднем в 70 тысяч рублей! А в регионах норовят обобрать дачников и на 300 тысяч!
— Настоящие археологические раскопки ведутся на другой глубине и совсем другими методами, — продолжает Людмила Голосова. — Копание ямок за 70 тысяч рублей — это просто способ наполнять бюджет незаконными действиями. Когда выдавались документы на землю, там было указано, что эта земля ничем не обременена. Это уже основание для того, чтобы отказываться от подобного рода экспертиз.
Некоторые россияне, столкнувшиеся с подобной проблемой, действительно отказываются платить за экспертизу и обращаются в суд. Ну а многие считают, что проще заплатить 70 тысяч за экспертизу и не тратить время и нервы.
Людмила Голосова напоминает: до 70% строений в России сегодня не зарегистрировано. А введение новых поборов еще больше усложнит регистрацию как старых, так и вновь возводимых домов.
— Закон что дышло — застройщик обязан проводить археологическую экспертизу «в случае если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия». То есть бремя доказательства отсутствия археологических артефактов на участке ложится на застройщика, а не на археологов, — продолжает Голосова.
— Мне отказали в выдаче разрешения на строительство в Наро-Фоминском районе Московской области из-за отсутствия историко-культурной экспертизы, — рассказывает Олег М. — Я позвонил в НИИ археологии, где мне предложили сделать экспертизу, но за 100 тысяч рублей!
Археологическое обследование должно проводиться до начала проектирования
К такому выводу пришли участники круглого стола «Вопросы сохранения объектов культурного наследия при проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», который Главгосэкспертиза России при содействии фонда «История Отечества» и Института археологии РАН (ИА РАН) провела на площадке Дома Российского исторического общества в Москве.
80% современных археологических исследований проводится во время реализации объектов капстроительства. В связи с этим особенно актуален вопрос сохранения объектов культурного наследия, попадающих в зону застройки. Перед проведением строительных земляных работ на стадии инженерных изысканий необходимо обследовать участок, который предполагается осваивать, на предмет нахождения объектов культурного наследия. Когда эти работы не проводятся вовремя, уже на стадии прохождения государственной экспертизы проектной документации возникают трудности, которые могут привести к отрицательному заключению. Более 65 человек: представители Главгосэкспертизы России, Государственной думы, федеральных органов исполнительной власти, археологи и строители собрались на одной площадке, чтобы найти компромисс в вопросах строительства и сохранения культурного наследия, выработать формулы, которые дадут возможность реализовывать большие проекты, создавать новую инфраструктуру, при этом сохраняя памятники археологии. Участники круглого стола посчитали необходимой консолидацию усилий в целях сохранения археологического наследия России. Особое внимание было уделено дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы.
Открывая дискуссию, заместитель начальника Главгосэкспертизы России Светлана Балашова, выступившая модератором мероприятия, отметила, что на стадии получения заключений государственной экспертизы как на лакмусовой бумажке отражаются существующие проблемы археологии, законодательства и деятельности застройщика. Только через экспертов центрального аппарата Главгосэкспертизы России в 2017 году прошло 1700 объектов, 20-25% из которых получили отрицательные заключения. Не менее 7% этих отказов связаны с нерешенными вопросами охраны культурного наследия. Опыт Главгосэкспертизы России, убеждена эксперт, в очередной раз показывает, что вопросы археологических изысканий необходимо решать на ранних стадиях проектирования. Чему в том числе должно помочь и участие Главгосэкспертизы в регулировании этих вопросов: свод правил по инженерным изысканиям говорит о том, что археологические исследования входят в состав инженерно-экологических изысканий. «И хотя эти требования долгое время встречали сопротивление застройщиков, в последнее время ситуация меняется к лучшему. Как мотивировать заказчика на выполнение требований законодательства в области охраны культурного наследия – это предмет для обсуждения и дальнейшей работы», — заметила Светлана Балашова. — «На стенах моего кабинета висят фотографии археологических артефактов, обнаруженных на территории строительства наших объектов, и это потрясающие вещи. И когда наши заказчики спрашивают меня, зачем им нужно тратить время, силы и средства на проведение археологических изысканий, я показываю им эти фотографии. Они сами по себе – ответ на этот вопрос».
Константин Могилевский, исполнительный директор Фонда «История Отечества» и член правления Российского исторического общества, напомнив, что в 2019 году исполняется 100 лет российской академической археологии, подчеркнул, что мероприятия по сохранению историко-культурного наследия не противоречат ни развитию бизнеса, ни совершенствованию инфраструктуры нашей страны, и в этой работе требуются согласованные действия всех участников процесса: «Наш приоритет – сохранение и популяризация высокого культурного наследия, и в этой работе археологии отведена одна из самых значимых ролей. За последние годы удалось добиться совершенствования законодательства и выработки рабочего механизма его исполнения. Однако не менее важно, чтобы было отлажено эффективное взаимодействие между участниками процесса».
Первый заместитель председателя Комитета по культуре Государственной Думы Российской Федерации Елена Драпеко подняла вопрос необходимости совершенствования законодательства об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, указав, что в профильном законе недостаточно прописаны аспекты проведения археологических работ в целом и особенно в отношении объектов, расположенных под водой. Комитетом, рассказала первый заместитель председателя, была проведена работа по ускорению создания возможностей для подготовки проектной документации и строительства на территории населенных пунктов за счет подготовки проекта закона «О границах исторических поселений»: с принятием закона вне этих границ можно строить уже без разрешения. Революционным решением, уверена Елена Драпеко, стал и закон о защитных зонах культурного наследия: по аналогии с водными объектами объекты культурного наследия были накрыты «сетью» с временными зонами охраны. На рассмотрении находится несколько законопроектов, касающихся объектов археологии. И хотя законодателями уже проделана большая работа по регулированию в этой сфере, пока еще остается проблема с охраной подводной археологии, объектов, находящихся на шельфе и в российских территориальных водах. «Мы их охраняем законодательно, но не технологически. Осуществлять подобный надзор и контроль хотя бы из-за отсутствия материальной базы не может ни одно подразделение Министерства культуры, а у органов, обладающих плавсредствами, нет соответствующих полномочий», — заметила Елена Драпеко, предложив разработать пакет мер, которые позволят изменить ситуацию.
Академик, вице-президент РАН и директор Института археологии РАН Николай Макаров отметил, что вопросы сохранения объектов культурного наследия, в том числе при проведении государственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий, сегодня исключительно важны. Стадия экспертизы больших проектов, заявил он, тот этап, когда принимаются решения, определяющие судьбу объектов культурного наследия. Эти решения нужны не тогда, когда экскаватор выезжает на строительную площадку, когда проект уже запущен в работу, а на этапе планирования. «Историческое наследие — огромная ценность. Оно приобщает к прошлому, дарит возможность увидеть подлинные артефакты минувших эпох и пройтись по археологическому ландшафту. Сохранение великих традицией и памятников — это огромный ресурс и важная часть нашей культуры, единственный способ приобщения к истории, который не заменят тексты», — заявил Николай Макаров, добавив, что необходимо примирить интересы сохранения наследия и развития социальной и промышленной инфраструктуры страны. Многое для их гармонизации, по мнению директора Института археологии РАН, делает Главгосэкспертиза России, которая помогает найти согласованные решения и для сохранения наследия, и для реализации больших строительных проектов.
По словам академика, несмотря на то, что археологи преданы идее изучения древностей, они плотно погружены в современную жизнь и понимают, что работают в условиях стремительно развивающейся страны, поэтому должны учитывать задачи экономики и развития инфраструктуры. Поэтому археологи также способствуют поиску обоснованных экономических решений, тщательнее проверяют границы объектов с тем, чтобы избежать ненужных раскопок, все чаще предлагают варианты, которые включают обход экологических памятников при планировании линейных объектов, что дает возможность снизить сметы строительства и бюджетные расходы.
Директор Департамента государственной охраны культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации Владимир Цветнов оценил работу, проведенную Главгосэкспертизой России, Институтом археологии РАН и крымскими властями в ходе выполнения программы инвентаризации огромного числа памятников археологии, выявленных на территории полуострова, напомнив в том числе и об уникальном случае археологической музеефикации шурфов с частями фундаментов Малого Николаевского дворца и церкви Алексея Митрополита из комплекса зданий, примыкавших к Чудову монастырю. «Сегодня в археологические шурфы на Ивановской площади можно заглянуть через специально созданные с этой целью окна, расположенные на брусчатке Московского Кремля. Музеефикация прошла при активном участии РАН и Главгосэкспертизы России, которая рассматривала проектную документацию по масштабным инфраструктурным объектам, в ходе реализации которых были открыты шурфы. Это стало еще одним ярким примером эффективности такой совместной работы», — подчеркнул представитель Минкульта. Также Владимир Цветнов сообщил, что в 2018 году Министерство культуры выходит на электронную подачу заявок на проведение изысканий, в связи с чем планируется проведение семинаров по обучению археологического сообщества работе в новом формате.
Строительную отрасль на круглом столе также представил директор Департамента разрешительной деятельности и контроля Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Владимир Калинкин: «Перед Минстроем России стоит задача – минимизировать и временные, и экономические затраты, которые вынужден нести застройщик, когда строительные задачи сталкиваются с необходимостью охраны объектов культурного наследия и проведения археологических работ. Наша общая задача – сблизить орбиты, по которым двигаются и развиваются строители, проектировщики, археологи и эксперты». Он отметил, что и Главгосэкспертизой, и другими структурами неоднократно поднимались вопросы о необходимости учета при проектировании объектов культурного наследия, которые, как заведомо известно, существуют в месте предполагаемого строительства. Сейчас такой подход практически не применяется, и в результате обнаружение археологических объектов на стадии реализации проекта требует внесения изменений в проектную документацию, новых согласований и проверок, огромных временных и ресурсных затрат. Поэтому крайне важно проводить археологическое обследование участка еще на моменте предпроектных решений, до начала строительных работ, и учитывать на этапе проектирования мнение археологов и уполномоченных органов по охране объектов культурного наследия.
Заместитель директора Института археологии РАН по науке Ася Энговатова рассказала, что в 2017 году было проведено рекордное количество археологических исследований, что было достигнуто, в основном, за счет реализации масштабных инфраструктурных проектов в Республике Крым. Так, например, во время реконструкции и строительства федеральной автомобильной дороги «Таврида», проекты этапов которой рассматривала Главгосэкспертиза России, были обнаружены уникальные археологические находки: башня и стены крепости, построенные более двух тысяч лет назад, во времена Боспорского царства.
Однако кроме победных реляций в этой сфере есть и многочисленные проблемы, связанные с недоработкой проектов, отметила Ася Энговатова: «Например, в зону реконструкции трассы «Таврида» входил царский курган, такой же огромный, как знаменитый курган Куль-Оба, известный всем по школьным учебникам истории. Можно было сместить дорогу вправо, не задев кургана, но проектировщики решили иначе. В результате археологам пришлось построить огромную каменную кладку для того, чтобы можно было направить дорогу на 30 метров в сторону и сохранить бесценный археологический объект».
По мнению замдиректора Института археологии РАН по науке, нельзя полагаться на то, что во время строительства рабочий найдет некий артефакт, сообщит об этом прорабу, а тот – начальству, которое остановит стройку и вызовет органы охраны, чтобы на этом месте можно было провести археологические работы: «В большинстве случаев никто, кроме археолога, ни при каких условиях не сможет распознать ценность найденного предмета, а под ковшом экскаватора вообще ничего невозможно разглядеть. Поэтому археологические изыскания следует проводить не во время строительства, а до него». Также спикер подчеркнула, что с экономической точки зрения выгоднее перенести участок строительства из зон границы объекта культурного наследия, чем тратить средства на мероприятия по его сохранению.
Вопрос доработки сметных нормативов обсудила с участниками круглого стола первый заместитель начальника Главгосэкспертизы России по ценообразованию Ирина Лищенко. «Одной из основных задач Главгосэкспертизы России является повышение достоверности определения сметной стоимости капитального строительства, в том числе это касается и затрат на археологические изыскания. И здесь нет приоритета, вопроса, кто важнее – строители или археологи», — отметила Ирина Лищенко. – «Поскольку в сметную стоимость входят затраты не только на строительство, капитальный ремонт и реконструкцию, но и на работы по сохранению объектов культурного наследия, то в единую базу должны быть внесены все недостающие нормативы по археологическим работам». Первый заместитель начальника Главгосэкспертизы России по ценообразованию сообщила также, что в этой сфере уже достигнута договоренность между Министерством культуры и Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и подготовлен проект дорожной карты по вопросам, связанным с сохранением объектов культурного наследия.
По итогам круглого стола участники пришли к выводу, что важное место в системе мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия занимают меры, связанные с осуществлением государственного контроля при проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В настоящее время наблюдаются повышение ответственности строительных компаний в отношении сохранения объектов культурного наследия при проектировании и строительстве. Кроме того, существенную роль в осуществлении контроля за соответствием проектной документации требованиям федерального законодательства в области сохранения объектов культурного наследия играет Главгосэкспертиза России. Также нельзя не отметить положительные результаты межведомственного взаимодействия по вопросам сохранения объектов культурного наследия.
Участники встречи посчитали необходимой консолидацию усилий учреждений, ответственных за сохранение объектов культурного наследия, органов местного самоуправления в целях сохранения археологического наследия России и дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей вопросы сохранения важнейшей составляющей культурного наследия России — памятников археологии.
Также участие в круглом столе приняли представители Администрации и Управления делами Президента Российской Федерации, служб государственной охраны объектов культурного наследия Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономного округов, Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя, отдела археологии Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, Департамента культурного наследия города Москвы, представители ПАО «Газпром» и ПАО «Лукойл», Государственной компании «Российские автомобильные дороги», ОАО «РЖД», ООО УК «МЕТАЛЛОИНВЕСТ», ПАО «РусГидро» и других компаний.